Rola organizacji międzynarodowych zwalczaniu zjawiska korupcji

Wprowadzenie
Organizacja Narodów Zjednoczonych od momentu swojego powstania niedługo po zakończeniu II wojny światowej była przede wszystkim forum współpracy międzynarodowej w dziedzinie kształtowania prawa międzynarodowego. Ze względu na swój zasięg oraz doświadczenia w tej dziedzinie Organizacja pozostaje jednym z najważniejszych forów legislacji międzynarodowej. Trzeba jednocześnie brać pod uwagę, że Organizacja z założenia do realizacji celu, dla którego została stworzona, tj. utrzymania ładu i pokoju między narodami . Dlatego tak ważne jest analizowanie narzędzi prawnych, tworzonych na forum Organizacji: każdy z nich może być traktowany jako narzędzie zachowania i utrzymywania stabilności społeczności międzynarodowej. Co więcej warto zwrócić uwagę na fakt, iż ONZ pozostaje największym forum dyskusyjnym, gdzie poszukuje się rozwiązań problemów,
z którymi poszczególne państwa nie radzą sobie jedynie za pomocą skierowanych do wewnątrz narzędzi prawnych.
Współpraca państw członkowskich ONZ obejmuje bardzo wiele zagadnień
i realizowana jest na wielu płaszczyznach. ONZ kładzie bowiem nacisk nie tylko na problemy o charakterze stricte międzynarodowym, ale także na takie, które stanowią o braku stabilności wewnątrzpaństwowej. Z tego właśnie względu Organizacja pozostaje jednym z głównych międzynarodowych forów zajmujących się tworzenie narzędzi prawnych, które poprzez stabilizowanie systemów politycznych w krajach członkowskich stabilizują również ład międzynarodowy. Wydaje się zatem celowym zbadanie w odniesieniu do korupcji, która zagraża podstawom demokratycznego ładu i rządów prawa w państwie, narzędzia, które dało państwu do ręki podpisanie przez państwa w październiku 2003 roku Konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych Przeciwko Korupcji.  Konwencja Organizacji Narodów Zjednoczonych przeciwko Korupcji składa się z preambuły oraz 71 artykułów zamieszczonych w ośmiu rozdziałach . Trzeba podkreślić, że Konwencja jest niezwykle wręcz obszernym dokumentem, szczególnie, że wiele z 70 artykułów jest rozbitych na punkty i podpunkty regulujące wszelkie prawne i praktyczne szczegóły związane z przedmiotem Konwencji oraz mechanizmami jej stosowania. Niniejszy esej nie ma zatem na celu szczegółowego zreferowania wszystkich zapisów i uregulowań Konwencji, a raczej przybliżenie przyświecającej jej podpisaniu idei oraz podstawowych, regulowanych przez ten dokument obszarów działania i współdziałania państw odnośnie korupcji i jej zwalczania.

Preambuła
Preambuła Konwencji jest przede wszystkim wyrazem zatroskania państw szkodami, jakie wyrządzić może państwu i rządom prawa w nim zjawisko korupcji. Preambuła podkreśla również przekonanie państw o tym, że istnieją silne powiązania pomiędzy korupcją, a innymi formami i postaciami przestępczości. W preambule państwa podkreśliły ponadto, że korupcja absorbuje coraz większe środki i aktywa, co może wręcz zagrozić stabilności rozwoju gospodarczego państw. Zagrożenie to jest tym większe, że korupcja współcześnie przestała być zjawiskiem lokalnym, a zyskała wymiar międzynarodowy, którego państwa nie są w stanie zwalczać w pojedynkę.

Rozdział I
Rozdział I Konwencji zawiera przede wszystkim zapisy dotyczące celu podpisania Konwencji. Mówią one, iż celem Konwencji jest:
 wzmacnianie środków służących zwalczaniu korupcji bardziej efektywnie
i wydajnie;
 promowanie, ułatwianie i wspieranie międzynarodowej współpracy oraz wsparcia technicznego w dziedzinie prewencji i zwalczania korupcji, w tym odzyskiwania nabytych nielegalnie korzyści;
 promowanie etycznych zachowań, ponoszenia odpowiedzialności za podejmowane działania oraz właściwego zarządzania interesami i własnością publiczną.
Art. 2 Konwencji zawiera spis definicji terminów, którymi posługuje się Konwencja, w tym „kontrolowane wręczenie”, które zapowiada zapis z art. 50 o specjalnych technikach dochodzeniowych. Warto już w tym miejscu zwrócić uwagę na takie zapisy Konwencji. Stanowią one o wyjątkowości tego dokumentu, jako aktu prawa międzynarodowego. Trzeba bowiem pamiętać, iż większość konwencji podpisywanych na forum społeczności międzynarodowej, to dokumenty kształtujące procedury na poziomie międzypaństwowym. Rzadkością są akty prawne tak szczegółowo precyzujące praktyczne aspekty ścigania przestępstw przez społeczność międzynarodową. Wskazuje to wyraźnie na wagę, jaką do problemu korupcji przykłada Organizacja Narodów Zjednoczonych i jakie kroki jest gotowa podjąć mając na celu zwalczanie jej. Art. 3 Konwencji definiuje zakres przedmiotowy stosowania jej: Konwencję stosuje się do zapobiegania, dochodzenia i ścigania korupcji oraz do zamrażania, przejmowania, konfiskaty i zwrotu korzyści z przestępstw zdefiniowanych w Konwencji. Zaznacz się również, że dla stosowania Konwencji nie jest konieczne zaistnienie okoliczności w postaci szkody bądź uszkodzenia własności państwowej – zapis ten znacznie rozszerz działania Konwencji w stosunku do wielu innych aktów prawa międzynarodowego. Art. 4 zawiera zapisy dotyczące ochrony suwerenności państw przystępujących do Konwencji.

Rozdział II
Rozdział drugi Konwencji zatytułowany jest: Środki prewencji. Rozdział ten rozbity jest na kilkanaście artykułów precyzujących zakresy, oraz używane w tych zakresach środki służące zapobieganiu korupcji. Art. 5 Konwencji rozpatruje kwestie polityki i praktyk antykorupcyjnych. Artykuł ten mówi również o konieczności zaistnienia odpowiednich praktyk ewaluacyjnych, a także współpracy międzynarodowej i regionalnej w zwalczaniu korupcji. W art. 6 poruszone zostały kwestie zapewnienia przez państwa funkcjonowania ciała lub ciał zajmujących się wdrażanie polityk i praktyk antykorupcyjnych, które przewidziane zostały zapisami art. 5. Artykuł 7 Konwencji zawiera zapisy dotyczące sektora publicznego, który zgodnie z brzmieniem artykułu powinien opierać się przede wszystkim na systemie służby cywilnej i nieobieralnych urzędników państwowych. Zgodnie z zapisami artykułu państwa powinny zadbać o skonstruowanie odpowiednich kryteriów umożliwiających wybór stosownych kandydatów na stanowiska w sektorze publicznym. Artykuł 8 Konwencji zobowiązuje państwa do tworzenia kodeksów zachowań dla urzędników publicznych. W art. 9 Konwencji znalazły się natomiast zapisy dotyczące przetargów publicznych oraz zarządzania finansami publicznymi. Zasady rządzące tymi dwoma obszarami życia publicznego powinny, zgodnie z postanowieniami Konwencji, opierać się przede wszystkim na przejrzystości, dostępie do informacji, zasadach zdrowej konkurencji oraz jasnych kryteriach. W odniesieniu bezpośrednio do zarządzania finansami publicznymi, Konwencja nakłada na państwa obowiązek stworzenia przejrzystych zasad, procedur audytowych, oraz systemu zarządzania ryzykiem. Ponadto państwa powinny zatroszczyć się o prawidłowe przechowywanie wszelki zapisów księgowych i dokumentów oraz zapobiegać powstaniu możliwości fałszowania ich. Przejrzystość funkcjonowania, organizacji administracji publicznej, sposobów podejmowania decyzji. Art. 11 Konwencji podkreśla, iż  niezwykle istotnym jest zapobieganie korupcji w sądownictwie i prokuraturze z zapewnieniem niezawisłości sądownictwa. Konwencja przewiduje również środki prawne służące zwalczaniu korupcji w odniesieniu do sektora prywatnego. Mogą do nich należeć:
 współpraca pomiędzy organami wymiaru sprawiedliwości a odpowiednimi instytucjami prywatnymi,
 promowanie właściwych mechanizmów zachować w istotnych instytucjach o charakterze prywatnych, z włączeniem kodeksów etycznego postępowania;
 zapewnianie przejrzystości działania,
 zapobieganie niewłaściwemu wykorzystywaniu procedur regulujących działania instytucji sektora prywatnego, w tym subsydiów i licencji przyznawanych przez urzędników państwowych;
 zapobieganie powstaniu konfliktu interesów przez nałożenie odpowiednich ograniczeń odnośnie działalności zawodowej byłych urzędników państwowych;
 regulacje dotyczące ksiąg rachunkowych, audytu i czynów przeciwko uczciwym rozliczeniom księgowym;
 regulacje dotyczące doliczeń podatkowych.
Zgodnie z zapisami Konwencji państwa powinny podjąć także działania mające na celu uczestnictwo obywatelskie w zwalczaniu korupcji. Działania te powinny być oparte na współpracy z organizacjami pozarządowymi, zapewnianiu dostępu do informacji, umożliwianiu poszukiwania i udostępniania informacji na temat przestępstw korupcyjnych (z zastrzeżeniem stworzenia możliwości ochrony dobrego imienia oraz nieujawniania informacji mogących stanowić zagrożenie dla porządku i bezpieczeństwa publicznego), a także informowaniu o istnieniu oraz zapewnieniu społecznej dostępności instytucji antykorupcyjnych, o których mówi niniejsza Konwencja.
Zgodnie z postanowieniami art. 14 Konwencji państwa powinny dążyć także do wdrożenie środków służących zapobieganiu prania brudnych pieniędzy.

Rozdział III
Rozdział trzeci konwencji dotyczy penalizowania w prawie wewnętrznym następujących czynów oraz:
 przekupstwo narodowych urzędników publicznych,
 przekupstwo zagranicznych urzędników publicznych oraz funkcjonariuszy organizacji międzynarodowych,
 sprzeniewierzenie i defraudacja lub inne przestępstwo przeciwko własności publicznej popełniane przez urzędnika państwowego,
 oferowanie korzyści urzędnikowi publicznemu w zamian za wykorzystanie jego wpływów dla niewłaściwych celów,
 nadużycie funkcji,
 nieuczciwe wzbogacenie się,
 łapówkarstwo w sektorze prywatnym,
 defraudacja bądź sprzeniewierzenie w sektorze prywatnym;
 pranie dochodów pochodzących z przestępstwa,
 ukrywanie bądź zatrzymywanie środków, o których osoba przetrzymująca wie, że pochodzą z popełnienia przestępstwa,
 utrudnianie postępowania śledczego bądź sądowego,
 usiłowanie lub współudział w popełnieniu któregokolwiek z wymienionych czynów,
Rozdział III Konwencji zobowiązuje również państwa do wdrożenia następujących środków prawnych służących zwalczaniu korupcji:
 tworzenie norm umożliwiających pociąganie do odpowiedzialności z przestępstwa związane z korupcją osób prawnych,
 zapewnienie, że świadome uczestnictwo, celowość i zamiar popełnienia czynu przestępczego są warunkiem wszczęcia postępowania,
 zapewnienie, iż przestępstwa związane z korupcją podlegają w systemie prawa wewnętrznego karom proporcjonalnym do powagi tych czynów, ograniczanie w stopniu dopuszczalnym w państwie demokratycznym immunitetów chroniących przed postępowaniem karnym w wypadku przestępstw korupcyjnych, wdrożenie procedur regulujących postępowanie z osobami sprawującymi funkcje publiczne w momencie oskarżenia ich o łapówkarstwo, dbanie o reintegrację ze społeczeństwem osób skazanych za przestępstwa korupcyjne,
 stworzenie możliwości zamrażania, przejęcia bądź konfiskaty dóbr pochodzących z dokonania czynu przestępczego,
 zapewnienie istnienia w systemie prawa wewnętrznego przepisów umożliwiających ochronę świadków, ekspertów oraz ofiar przestępstw,
 zapewnienie ochrony osób, które w dobrej wierze i bazując na uzasadnionych podejrzeniach dostarczają władzom informację na temat popełnienia czynu przestępczego,
 zapewnienie mechanizmów służących likwidowaniu skutków przestępstw korupcyjnych (np. anulowanie umów w wypadku kontraktów zawartych w wyniku zaistnienia przestępstwa korupcyjnego),
 zapewnienie środków i narzędzi mających służyć kompensacie szkód poniesionych przez osoby fizyczne albo prawne w wyniku zaistnienia przestępstwa korupcyjnego,
 zapewnienie istnienia wyspecjalizowanych ciał albo instytucji wyspecjalizowanych w zwalczaniu korupcji poprzez egzekwowanie przepisów prawa; takie osoby bądź instytucje powinny mieć odpowiedni stopień autonomii oraz przeszkolenie i środki umożliwiające im właściwe wypełnianie stawianych przed nimi zadań,
 stworzenie przepisów regulujących sytuację osób współpracujących z wymiarem sprawiedliwości w zwalczaniu korupcji – oskarżonych o wcześniejsze popełnienie przestępstw korupcyjnych; państwa powinny rozważyć możliwość stworzenia ewentualności nadzwyczajnego złagodzenia kary zasądzanej takim osobom,
 zapewnienie współpracy instytucji i organów państwowych podczas postępowań związanych ze zwalczaniem korupcji,
 zapewnienie współpracy pomiędzy instytucjami i organami państwowymi
a sektorem prywatnym,
 zapewnienie przepisów umożliwiających takie stosowanie zasad tajemnicy bankowej, aby nie uniemożliwiały one prowadzenia postępowania odnośnie przestępstw korupcyjnych,
 państwa mogą ustanowić także zasady umożliwiające wykorzystanie w postępowaniu przeciwko osobie oskarżonej o popełnienie przestępstwa korupcyjnego faktu, iż osoba ta była karana za podobne przestępstwo na terytorium i zgodnie z prawem innego państwa,
 art. 42 Konwencji odnosi się natomiast do procedur ustalania jurysdykcji w sprawach o przestępstwa korupcyjne.

Rozdział IV
Rozdział IV Konwencji zawiera przepisy regulujące współpracę międzynarodową w dziedzinie zwalczania korupcji. Do jego najważniejszych postanowień należy zobowiązanie państw do współpracowania odnośnie przestępstw korupcyjnych w zgodzie
z postanowieniami art. 44 – 50 Konwencji. Artykuły te regulują kwestie związane
z procedurami ekstradycyjnymi, przekazywania osób skazanych, wzajemną pomocą prawną w sprawach związanych przedmiotowo z postanowieniami Konwencji, transferem postępowań kryminalnych, współpracą w egzekwowaniu prawa, wspólnymi dochodzeniami oraz specjalnymi technikami śledczymi.
Należy zauważyć, że wzmiankowane artykuły z niezwykłą szczegółowością precyzują zasady rządzące współpracą międzynarodową w wymienionych kwestiach. Jest to, jak już zostało wspomniane, niezwykle istotne z punku widzenia analizy praktyki międzynarodowej.

Rozdział V
W piątym rozdziale Konwencji poruszone zostały kwestie dotyczące odzyskiwania aktywów utraconych w wyniku popełnienia przestępstw korupcyjnych. Do poruszonych w tym rozdziale zagadnień należą: wykrywanie i prewencja transferu środków pochodzących z przestępstw korupcyjnych, środki odzyskiwania takich aktywów, mechanizmy odzyskiwania aktywów poprzez współpracę międzynarodową w dziedzinie konfiskaty mienia, zwrot skonfiskowanego w związku z popełnieniem przestępstwa korupcyjnego mienia państwu, na szkodę którego popełniony został czyn przestępczy, zawieranie dwu- i wielostronnych porozumień, które służyć mogą rozwijaniu współpracy międzynarodowej w odniesieniu do przedmiotu Konwencji. Warto także zauważyć, że zgodnie z brzmieniem art. 58 Konwencji państwa mają rozważyć powołanie do życie międzynarodowej jednostki zajmującej się zbieraniem informacji na temat przepływów finansowych związanych z popełnianiem przestępstw korupcyjnych.

Rozdział VI
Regulacje zawarte w rozdziale VI Konwencji dotyczą pomocy technicznej oraz wymiany informacji związanych z przestępstwami korupcyjnymi. Zgodnie z zapisami Konwencji państwa powinny w dziedzinie pomocy technicznej współpracować m.in.
w zakresie:
 organizowania szkoleń,
 usprawniania wzajemnego mechanizmów działania, ze szczególnym naciskiem na pomoc krajom rozwijającym się,
 prowadzenia na wzajemnie kierowane prośby ocen, badań i studiów dotyczących typów, przyczyn, konsekwencji i kosztów korupcji,
 ochotniczego uruchamiania mechanizmów finansowych służących wspomaganiu krajów rozwijających się w zwalczaniu korupcji,
  zbieranie, wymiana i analiza informacji dotyczących korupcji.

Rozdział VII
Mechanizmy implementacji Konwencji są przedmiotem zapisów zamieszczonych w rozdziale VII Konwencji. Najważniejszym instrumentem zapewniającym wdrażanie przepisów Konwencji ma stać się wg jej zapisów Konferencja Państw – Stron Konwencji. Pierwsza z tych konferencji powinna zostać zorganizowana i ustanowić regulujące odbywanie się następnych nie później niż rok od momentu wejścia Konwencji w życie.
Organem stale czuwającym nad realizowaniem zapisów Konwencji ma być Sekretariat Konferencji. Obsługę przez sekretariat zapewni Sekretarz Generalny ONZ.

Rozdział VIII
Rozdział ósmy, ostatni, Konwencji zawiera przepisy organizacyjne, dotyczące: implementacji Konwencji, rozstrzygania sporów, podpisywania, ratyfikacji, przystąpienia, wejścia w życie, poprawek, wypowiedzenia, zdeponowania oraz języków, w których sporządzony został autentyczny tekst Konwencji.

Zakończenie
Analizując dokumenty międzynarodowe, takie jak omawiana w tym eseju Konwencja, należy cały czas pamiętać o tym, jakie procedury muszą zostać podczas ich podpisywania spełnione. Nie można bowiem właściwie ocenić wagi Konwencji bez uświadomienia sobie, że na jej zapisy musiało zgodzić się kilkadziesiąt państw, każde z nich o odmiennej polityce, pozycji w społeczności międzynarodowej oraz priorytetach wewnętrznych i zewnętrznych.
Sukces, którym jest samo uzgodnienie zapisów tego dokumentu – liczącego przecież ponad 70 szczegółowych artykułów – jest nie do przecenienia. Jednocześnie jednak świadczy ów sukces o ty, jak poważnym zagrożeniem dla ładu międzynarodowego staje się korupcja i przestępstwa z nią związane. Charakterystyczne dla społeczności międzynarodowej jest działanie w pewnym stopniu reaktywne: państwa robią to, co wydaje się absolutnie niezbędne dla zachowanie pokojowego status quo. Powstanie Konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych przeciwko Korupcji jest najlepszym dowodem na to, że zjawisko to staje się coraz bardziej powszechne – i coraz groźniejsze z punktu widzenia państwa. Co więcej, jest to punkt widzenia, który podziela znaczna część społeczności międzynarodowej.
Konwencja została otwarta do podpisu w dniu 9 grudnia 2003r., w Meridzie (Meksyk). Po 11 grudnia ma pozostać otwarta do podpisu w siedzibie ONZ w Nowym Jorku do
9 grudnia 2005r. Przewidziano, iż Konwencja wejdzie w życie w dziewięćdziesiąt dni po uzyskaniu trzydziestej ratyfikacji.


O artykule