Globalny wymiar terroryzmu

Terroryzm to pojęcie, które we współczesnym świecie, jak wiele innych pojęć związanych z polityką, bezpieczeństwem i funkcjonowaniem państw na arenie międzynarodowej, podlega interpretacjom zarówno przez polityków, badaczy, ekspertów, jak i zwykłych obywateli państw. Z punktu widzenia przeciwdziałania terroryzmowi najistotniejszym zagadnieniem, umożliwiającym państwom podejmowanie działań kontrterrorystycznych jest sformułowanie właściwej definicji terroryzmu.
Można dyskutować nad tym, czy sformułowanie wspólnej, akceptowanej przez wszystkich członków społeczności międzynarodowej rzeczywiście jakościowo zmieni stopień skuteczności prowadzonych przez nich działań kontr-terrorystycznych. Nie ulega jednak wątpliwości, że brak takiej definicji walkę z terroryzmem utrudnia. Wynika to między innymi z istotnego dla społeczności międzynarodowej stanu prawa międzynarodowego w kontekście walki z terroryzmem. Ze względu na to, iż prawo międzynarodowe stworzone zostało przez przedstawicieli rządów państw w celu regulowania stosunków pomiędzy państwami właśnie, nie zawiera ono regulacji dotyczących konfliktu rozgrywającego się na poziomie państwo – podmiot niepaństwowy. Z punktu widzenia prawa międzynarodowego jednym z największych problemów w zwalczaniu terroryzmu jest brak prawno-międzynarodowej osobowości prawnej jednostek i ugrupowań o charakterze terrorystycznym. Uniemożliwia on bowiem poddanie ich jakimkolwiek sankcjom według istniejącego obecnie systemu prawa międzynarodowego. Problem, przed jakim staje obecnie społeczność międzynarodowa, a także badacze stosunków międzynarodowych i międzynarodowego prawa publicznego, to przede wszystkim możliwość prawnego ścigania przestępstw terrorystycznych skierowanych przeciwko państwom. Dlatego należny odpowiedzieć przede wszystkim na pytanie o wagę sklasyfikowania terroryzmu międzynarodowego pod względem prawnym, jako groźby skierowanej przeciwko funkcjonowaniu ładu międzynarodowego i jako zjawiska o charakterze globalnym oraz podporządkowania go rygorom prawa międzynarodowego. Obserwacja wydarzeń na arenie międzynarodowej oraz rozwoju sytuacji w zakresie zagrożenia terrorystycznego i zwalczanie go sugeruje, iż określenie ram prawnych zwalczania terroryzmu międzynarodowego odegra istotną rolę w zapewnianiu efektywności podejmowanych działań.
Terroryzm międzynarodowy jest ze swej natury zjawiskiem, którego nie można klasyfikować ze względu na ideę, której służy. Prowadząc badania dotyczące tego zjawiska należy pamiętać o jego użytkowym charakterze. Terroryzm jest metodą osiągania celów o charakterze politycznym. Dwie najważniejsze cechy, które są jego cechami immanentnymi, to polityczny charakter zamierzeń, których realizacji służy oraz posługiwanie się przemocą lub groźbą jej użycia dla ich realizacji. Właśnie ta neutralność światopoglądowa terroryzmu stanowi największe zagrożenie z jego strony. W sytuacji, w której nie można określić motywu, który będzie kierował osobą lub osobami przygotowującymi zamach terrorystyczny, nie można również określić ich potencjalnego celu.
Trzeba również podkreślić, że terroryzm jest narzędziem niezwykle skutecznym. Stosunkowo niewielkie zaangażowanie środków finansowych i osobowych pozwala na wywarcie bardzo dużego wpływu na opinię społeczną. Jest to jednym z najistotniejszych celów terroryzmu: wywarcie wpływu na opinię społeczną w państwach o ustroju demokratycznym jest tym narzędziem, który pozwala na wywieranie wpływu na ich rządy. Te ostatnie legitymację do wykonywania władzy czerpią z mandatu przyznawanego im przez społeczeństwa w drodze demokratycznych wyborów. Przekonanie społeczeństw o tym, że wybrane władze są w stanie zapewnić im bezpieczeństwo i warunki stabilnego rozwoju stanowi gwarancję przedłużenia mandatu sprawowania władzy. Dlatego z punktu widzenia rządu państwa, które staje się celem ugrupowania terrorystycznego największym zagrożeniem jest sytuacja, w której utraci ono zaufanie swoich obywateli. Dowodem na istnienie takiego mechanizmu jest choćby sytuacja rządu hiszpańskiego, który po zamachach w Madrycie przegrał następujące niedługo później wybory. Warto przy tej okazji położyć nacisk również na wpływ, jaki te wydarzenia miały na rozwój sytuacji na arenie międzynarodowej. Pod wpływem zamachów w Madrycie nastąpiło wycofanie wojsk hiszpańskich z Iraku.
Zamachy ugrupowań terrorystycznych skierowane są zazwyczaj przeciwko konkretnemu państwu, a żądania stawiane przez ich autorów skierowane są do jego rządu. W epoce globalizacji takie wydarzenia mają jednak zawsze swój wymiar międzynarodowy. Jedną z najważniejszych cech rzeczywistości międzynarodowej, którymi charakteryzuje się świat w epoce globalizacji są współzależności pomiędzy państwami. Podjęcie przez rząd pojedynczego państwa strategicznych decyzji nie pozostaje bez wpływu na sytuację innych państw, z którymi rząd ten jest powiązany. Im silniejsze są związki państwa z jego międzynarodowymi partnerami, tym większy wpływ działania jego rządu wywierają na partnerów. Prawidłowość tę potęgują sytuacje szczególnego zagrożenia.
Po zamachach 11 września skierowanych przeciwko Stanom Zjednoczonym po raz pierwszy zawiązała się szeroka koalicja międzynarodowa skierowana nie przeciwko konkretnemu przeciwnikowi, a przeciwko zjawisku. Społeczność międzynarodowa skupiona została w tym okresie wokół wspólnego celu: określenia mechanizmów walki ze zjawiskiem, które nagle ze sfery teoretycznej przeniosło się do zakresu bezpośredniego zainteresowania wszystkich państw. Działania koalicji antyterrorystycznej po wydarzeniach 11 września oparte zostały o zapisy art. 5 Traktatu Północnoatlantyckiego , a także art.. 51 Karty Narodów Zjednoczonych . Traktat Północnoatlantycki w art. 5 mówi:
Strony zgadzają się, że zbrojna napaść na jedną lub kilka z nich w Europie lub Ameryce Północnej będzie uważana za napaść przeciwko nim wszystkim; wskutek tego zgadzają się one na to, że jeżeli taka zbrojna napaść nastąpi, każda z nich, w wykonaniu prawa do indywidualnej lub zbiorowej samoobrony, uznanego w artykule 51 Karty Narodów Zjednoczonych, udzieli pomocy Stronie lub Stronom tak napadniętym, podejmując natychmiast indywidualnie i w porozumieniu z innymi Stronami taką akcję, jaką uzna za konieczną, nie wyłączając użycia siły zbrojnej, w celu przywrócenia i utrzymania bezpieczeństwa obszaru północnoatlantyckiego.
Art. 51 KNZ zawiera następujące sformułowania:
Żadne postanowienie […] Karty nie narusza naturalnego prawa każdego członka Organizacji Narodów Zjednoczonych, przeciwko któremu dokonano zbrojnej napaści, do indywidualnej lub zbiorowej samoobrony, zanim Rada Bezpieczeństwa zastosuje środki, konieczne dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa.
Na szczególną uwagę w zapisach przytoczonych dokumentów w kontekście zwalczania terroryzmu zasługuje kilka sformułowań. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że oba cytowane dokumenty odnoszą się do pojęcia „napaści zbrojnej”. W zamyśle twórców obu dokumentów, które powstawały w okresie następującym bezpośrednio po zakończeniu II wojny światowej taka zbrojna napaść dotyczyła konfliktu zbrojnego pomiędzy państwami. Godny podkreślenia jest więc fakt, iż społeczność międzynarodowa z działaniami wrogich podmiotów państwowych zrównała działania ugrupowań, które dokonały zamachów 11 września.
Kolejny element, na który warto zwrócić uwagę, to specyficzne traktowanie pojęcia „samoobrony”. Akcja, która podjęta została przeciwko Afganistanowi, Afganistanowi potem Irakowi uznana została za element samoobrony, mimo iż zasadniczo była uderzeniem uprzedzającym skierowanym przeciwko dwóm suwerennym państwom, które za ataki terrorystyczne nie były bezpośrednio odpowiedzialne. Tym samym państwa zaangażowane w akcję koalicji antyterrorystycznej uznały zasadność skierowania zbrojnych działań przeciwko suwerennym państwom, które nie prowadziły jakichkolwiek bezpośrednich wrogich kroków przeciwko członkom koalicji. Drugi, nie mniej istotny, to fakt, iż takie działanie uprzedzające uznane zostało za element samoobrony zbiorowej państw.
Prawo międzynarodowe swoim współczesnym kształcie w odniesieniu do stosowania siły w stosunkach międzynarodowych oparte jest o powstałą w wyniku zawarcia w 1928 r. Paktu Brianda – Kelloga  zasadę delegalizacji wojny jako środka rozwiązywania sporów międzynarodowych. Zasada pokojowego rozwiązywania takich sporów jest jednym z głównych osiągnięć w dziedzinie stosunków międzynarodowych czasów współczesnych. Zastosowanie przez koalicję antyterrorystyczną środków interwencji zbrojnej mimo nielegalności wojny jako sposobu rozwiązywania sporów określa jasno ich stosunek do zagrożenia, jakim jest terroryzm. Naruszenie jednej z podstawowych zasad obowiązujących w stosunkach międzynarodowych, jaką jest zasada nieingerencji, wskazuje na to, jak poważnie uczestnicy koalicji potraktowali zagrożenie terroryzmem.
Terroryzm międzynarodowy staje się coraz poważniejszym zagrożeniem, również w oczach osób odpowiedzialnych bezpośrednio za bezpieczeństwo państwa, a nie tylko badaczy tego zjawiska, z jeszcze jednej, wspomnianej już przyczyny. Terroryzm jest metodą osiągania celów. Jako taki, niepowiązany z żadną konkretną ideologią, religią czy doktryną polityczną, stanowi zagrożenie o charakterze uniwersalnym. Żadne z państw nie jest wolne od zagrożenia terroryzmem. Ze względu na to, iż może on służyć każdej idei politycznej, każdy może stać się jego celem. To sposób, w jaki terroryści dążą do realizacji celu sprawia, że są terrorystami. W żadnym wypadku nie jest to głoszone przez nich uzasadnienie dla podejmowanych działań.
Groźba terroryzmu realizuje się na co najmniej dwóch płaszczyznach. Jedną z nich jest zagrożenie dla życia i zdrowia obywateli państw – celów ataków. W celu wywarcia jak największego i najbardziej destrukcyjnego wpływu na to państwo wystarczy podważyć wiarę społeczeństwa w skuteczność państwa w realizowaniu stawianych mu zadań. Podobnie rzecz się ma w przypadku społeczności międzynarodowej, czy zawieranych w jej ramach koalicji. Jeśli obywatele państw utracą zaufanie do swoich rządów i podejmowanych przez nie decyzji, zaczną dążyć do powierzenia władzy innym ugrupowaniom politycznym, co zmieni politykę zagraniczną państw – a tym samym układ sił decydujący o działaniach podejmowanych przez społeczność międzynarodową (casus wycofania wojsk hiszpańskich z Iraku). Z tego względu globalny wymiar zagrożenia terroryzmem wiąże się z globalnymi funkcjami systemu współpracy państw, przeciwko któremu jest on skierowany.
Z drugiej strony niebezpieczeństwo, jakie niesie ze sobą terroryzm, nie jest związane bezpośrednio z atakami terrorystycznymi, a z ich zapobieganiem i zwalczaniem. Ze względu na fakt, iż terroryzm, a raczej aktorzy realizujący zamachy terrorystyczne, nie poddają się regulacjom i obowiązującym przepisom prawa międzynarodowego, walka z terroryzmem odbywa się w znacznej mierze poza ramami prawnymi. Państwa realizują swoją politykę bezpieczeństwa na gruncie prawa wewnętrznego dostosowując stopień stosowanych środków zapobiegawczych do subiektywnego postrzegania zagrożenia. W związku z tym środki służące zapewnianiu bezpieczeństwa przybierają często formy ścisłego nadzoru i kontroli, co może skutkować ograniczaniem praw jednostki na rzecz tworzenia szczelnego systemu bezpieczeństwa.
Stabilność systemu międzynarodowego zapewniana jest poprzez stabilność poszczególnych jego elementów, elementów także sprawną współpracę pomiędzy nimi. Wewnętrzna spójność zachodniego systemu międzynarodowego i jego prawnomiędzynarodowych ram są podstawowym celem działania terroryzmu w jego najgroźniejszym wymiarze. Jeśli w porę nie zostaną określone się granic „uszczelniania” systemów bezpieczeństwa, powstanie ryzyko większe bodaj od samych zamachów terrorystycznych: ryzyko dla zasad, na których zbudowane są współczesne społeczeństwa demokracji zachodnich. To samo dotyczy represji stosowanych wobec sprawców przestępstw o charakterze terrorystycznym. Jeśli w porę nie zostanę sformułowane jasne zasady określające jurysdykcję państw – bądź innych podmiotów – do sądzenia osób oskarżonych o popełnienie aktów terrorystycznych, społeczność międzynarodowa, a także poszczególne państwa, ponoszą ryzyko rozchwiania podstaw zasad systemów prawnych opartych przede wszystkim na dbałości o dobro pojedynczego obywatela, jego prawa człowieka i swobody obywatelskie. Klęską walki z terroryzmem wbrew pozorom może okazać się nie tylko ponoszenie kolejnych ofiar w ludziach i strat materialnych. Jeśli terroryzm uderzyłby w podstawy aksjologiczne systemów prawnych i zasad moralnych, na których te systemy są zbudowane, to uderzenie takie miałoby skutki znacznie bardziej dotkliwe niż wybuch kolejnej bomby.
Globalny wymiar zagrożenia terroryzmem jest, co widoczne, zjawiskiem wielopłaszczyznowym. Terroryzm stanowi nie tylko groźbę zewnętrzną, kierowaną przeciwko państwu przez wrogie ugrupowania. Może stać się również przyczyną i zaczątkiem podważenia najważniejszych zasad, na których  zbudowany jest współczesny świat Zachodu.
Z prawnego punktu widzenia największym zagrożeniem stwarzanym przez terroryzm międzynarodowy jest jednak jego swoista nieobecność w prawie międzynarodowym. Brak szczegółowych norm i regulacji umożliwiających usystematyzowanie działań podejmowanych przez państwa w ramach zwalczania terroryzmu prowadzi do bardzo groźnych sytuacji. Przywołane podczas wcześniejszych analiz dokumenty: Traktat Północnoatlantycki i Karta Narodów Zjednoczonych to dokumenty, które powstały w okresie konfliktów międzypaństwowych. Tworzone przez nie mechanizmy i instrumenty prawne nie są przystosowane do walki ze zjawiskiem, jakim jest terroryzm międzynarodowy. Działania podejmowane przez społeczność międzynarodową na płaszczyźnie militarnego zwalczania terroryzmu obciążone są domniemaniem naruszenia obowiązującego prawa międzynarodowego. W 1975 r., na zakończenie Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, opublikowany został Akt Końcowy KBWE zawierający Deklarację zasad rządzących wzajemnymi stosunkami między państwami uczestniczącymi . Zawierała ona zapis dotyczący nieingerencji w sprawy wewnętrzne lub zewnętrzne należące do jurysdykcji wewnętrznej innego państwa. Podobne zapisy zawiera Deklaracja zasad prawa międzynarodowego dotyczących przyjaznych stosunków i współpracy między państwami zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych (Nowy Jork, 1970).
Bez rozstrzygnięcia kwestii jurysdykcji w dziedzinie zwalczania terroryzmu, a także bez rozstrzygnięć dotyczących granic nienaruszalności wewnętrznych spraw państwa w kontekście potencjalnego wsparcia dla ugrupowań terrorystycznych oraz rozstrzygnięć zapewniających przestrzeganie praw człowieka w stosunku do podejrzanych o czyny terrorystyczne, prowadzona z terroryzmem walka może się skończyć porażką niezależnie od wyniku zbrojnych starć. Terroryzm międzynarodowy stwarza zagrożenie przede wszystkim dla norm prawnych, cywilizacyjnych i kulturowych, na jakich oparte jest społeczeństwo zachodnie i zachodni ład międzynarodowy. Jeśli walka z terroryzmem ma być skuteczna, musi zostać oparta o mocne normy moralne i prawne, które umożliwią ochronę nie tylko życia, zdrowia i dobrobytu świata zachodniego, ale także norm konstytuujących jego tożsamość. W przeciwnym razie lekceważony ze względu na pragmatykę systemów bezpieczeństwa system prawnomiędzynarodowy może upaść, zagrażając podwalinom obowiązującego ładu międzynarodowego.
BIBLIOGRAFIA:
1. Antonowicz L.: Podręcznik prawa międzynarodowego. Warszawa 1996.
2. Bieleń S. (red.): Prawo w stosunkach międzynarodowych. Wybór dokumentów. Warszawa 1998.
3. Hoffman B.: Oblicza terroryzmu. Warszawa 1999.
4. Kuźniar R. (red.): Polska polityka bezpieczeństwa 1989-2000. Warszawa 2001.
5. Madej M.: Międzynarodowy terroryzm polityczny, Warszawa 2001.
6. Zięba R., Instytucjonalizacja bezpieczeństwa europejskiego. Warszawa 1999.

 


O artykule