Korupcja w Policji – próba analizy zjawiska

Wstęp
Korupcja w Policji w Polsce jest zjawiskiem będącym w ostatnim czasie przedmiotem szczególnego zainteresowania społecznego i medialnego, a jednocześnie zjawiskiem niezwykle złożonym i wymykającym się prostej analizie.
Raporty ABW oraz NIK poświęcone zjawiskom korupcyjnym w Polsce nie wymieniają Policji jako instytucji szczególnie nimi zagrożonej, nie ulega jednak wątpliwości, że korupcja w służbach bezpieczeństwa i porządku publicznego jest w społecznym odczuciu zjawiskiem szkodliwym.
Wielość zjawisk, które mogą zasługiwać w służbach na  miano korupcji utrudnia stworzenie całościowej analizy zjawiska, jak również oszacowanie jego rzeczywistego zasięgu. Nie ulega jednak wątpliwości, że niezależnie od swojej skali jak i szczebla wszelkie nadużycia władzy przez policjanta dla osiągnięcia korzyści innej niż publiczna są niezwykle negatywnie oceniane przez opinię publiczną. Równocześnie wydaje się, że zdarzenia te nie budzą społecznego ani medialnego zdziwienia.

Nie będzie celem tej pracy omówienie prezentowanego zjawiska pod kątem szczegółowych danych statystycznych, choć nie z braku źródeł, bowiem temat ten jest przedmiotem ciągłych badań. Wydaje się jednak, że ciekawsze poznawczo będzie zanalizowanie najpowszechniej występujących zjawisk korupcyjnych pod kątem przyczyn ich występowania i ewentualnych strategii przeciwdziałania, zarówno  w sferze instytucjonalnej, jak i psychologicznej. Jako oficera Policji aspekt ten budzi moje szczególne zainteresowanie.

I. Definicja zjawisk korupcyjnych
Polski system prawny w Kodeksie Karnym wyróżnia następujące rodzaje zjawisk korupcyjnych:
– łapownictwo czynne i bierne
– płatną protekcję
oraz
– nadużycie funkcji.
Oznacza to, że korupcją w rozumieniu przepisów prawa jest nie tylko przyjmowanie lub wymaganie dostarczenia korzyści majątkowych, ale też nadużycie stanowiska służbowego lub funkcji publicznej. Policja, jako jedna ze służb bezpieczeństwa i porządku publicznego, zgodnie z Kodeksem Karnym, jest jedną z instytucji, gdzie zachowania korupcyjne podlegają penalizacji. Jest to definicja ogólna, odnosząca się do całości zjawisk korupcyjnych w państwie. Dokonuje ona w zasadzie rozróżnienia na zdarzenia o charakterze wyraźnie ekonomicznym oraz te wynikające z nadużycia funkcji. Jak już wspomniałem, Policja wydaje się być (obok innych  służb mundurowych) specyficznym przykładem, dlatego  dla lepszego zrozumienia przyczyn poszczególnych zdarzeń korupcyjnych w Policji  warto w tym miejscu zastosować nieco inne, bardziej  szczegółowe podejście.
Policja jako instytucja publiczna a jednocześnie służba mundurowa podlega w zasadzie dwóm głównym rodzajom nadużyć o charakterze korupcyjnym. Ogólnie można je zaklasyfikować jako zewnętrzne i wewnętrzne.
 Korupcja o charakterze zewnętrznym ma miejsce na linii policjant – obywatel, a zatem dotyczy zdarzeń, mających miejsce w czasie dokonywania przez policjantów służbowych czynności. Zakres tych czynności jest niezwykle szeroki, a zatem wyłącznie przykładowo można tu przytoczyć następujące potencjalne przykłady zachowań korupcyjnych:
– przyjmowanie korzyści majątkowych od obywateli popełniających wykroczenie;
– przyjmowanie korzyści majątkowych od przedstawicieli środowisk przestępczych lub szczególnie narażonych na zjawiska przestępcze (prostytutek, narkomanów);
– przyjmowanie korzyści majątkowych w celu zapewnienia ochrony (za konkretne działania);
– uzyskiwanie korzyści majątkowych ze sprzedaży dowodów przestępstwa.
Wszystkie przytoczone powyżej przykłady dotyczą uzyskiwania przez funkcjonariuszy korzyści o charakterze pieniężnym w zamian za wydanie korzystnej, aczkolwiek niezgodnej z prawem lub procedurami decyzji. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że wszystkie te przypadki łączą się również z nadużyciem stanowiska służbowego, bowiem immanentną cechą korupcji w służbie jest wykorzystywanie władzy, którą dysponuje funkcjonariusz. Zjawisko to funkcjonuje w sposób zwrotny –  policjant wykorzystuje swoją pozycję w celu wymuszenia korzyści, lub obywatel korzysta z prerogatyw władzy publicznej policjanta w celu osiągnięcia własnej korzyści (płatna ochrona).
Drugim przykładem zjawisk korupcyjnych w Policji jest korupcja wewnętrzna – wewnątrz organizacji. Jest to zjawisko właściwe wszystkim hierarchicznym instytucjom, a jak się wydaje, szczególnie charakterystyczne dla służb mundurowych, dysponujących określonym systemem reguł i wewnętrznym kodeksem postępowania.
Ten rodzaj przestępstw korupcyjnych nie jest zazwyczaj związany z osiąganiem korzyści majątkowych, ale z nadużywaniem stanowiska służbowego i działaniem na niekorzyść interesu publicznego. Przykładem takiej działalności może być między innymi:
– ukrywanie dowodów przestępstwa i wpływanie na przebieg postępowania ze względów osobistych;
– wykorzystywanie posiadanych informacji w celach innych niż służbowe oraz przekazywanie tych informacji osobom trzecim;
– nierówny dostęp do awansów i gratyfikacji;
– stosowanie niejasnych procedur naboru.
Przedstawiona powyżej próba kategoryzacji pokazuje wyraźnie, że katalog korupcyjnych zachowań i zjawisk, które potencjalnie mogą mieć miejsce w policji, jest  nie tylko obszerny, ale też zróżnicowany wewnętrznie. Potencjalna szkodliwość społeczna poszczególnych zdarzeń wydaje się być różna, choć czy jest tak w rzeczywistości, postaram się zanalizować w kolejnej części tej pracy.  Wydaje się, że wspólnym mianownikiem wszystkich podanych przykładów zdarzeń korupcyjnych nie jest osiągnięcie korzyści przez funkcjonariusza, ale nadużycie przez niego funkcji. Jest to wniosek, który będzie miał istotne znaczenie dla analizy społecznej percepcji korupcji w Policji oraz dla oceny jej potencjalnych społecznych skutków.

II. Zasięg korupcji – percepcja zjawiska i możliwości oceny jego rzeczywistego zasięgu.
A zatem korupcja w Policji obejmuje wiele zjawisk o różnym charakterze i nie można definiować jej tylko przez pryzmat osiągania korzyści materialnych. Szczególnym jej wymiarem jest naruszenie interesu publicznego, do którego to naruszenia dochodzi zawsze, gdy przedstawiciel władzy działa na niekorzyść swojej instytucji i państwa.
Należy w tym miejscy zauważyć, że na percepcję społeczną poziomu skorumpowania instytucji publicznych istotny wpływ mają doniesienia medialne, których w ostatnim czasie jest niezwykle dużo – wystarczy wspomnieć o dwóch publikacjach z ostatniego miesiąca (maj 2005r.), które dotyczyły ujawnienia dwóch afer korupcyjnych w Policji – pierwsza dotyczyła zniknięcia narkotyków z policyjnych magazynów CBOŚ, druga udziału wysoko postawionych policjantów z Komendy Głównej w sieci handlarzy przedmiotami pochodzącymi z przestępstwa. Wielość tego typu doniesień prasowych buduje społeczne przekonanie, że w ostatnim czasie znacząco wzrosła ilość afer korupcyjnych w służbach mundurowych, podczas gdy czynnikiem determinującym częstotliwość dziennikarskich sensacji jest nie ilość popełnianych przestępstw, ale ich wykrywalność.
Oczywiście teza ta nie ma na celu udowodnienia, iż zjawiska korupcyjne w służbach mundurowych nie występują. Natomiast rzeczywiste określenie zasięgu zjawiska napotyka na poważne trudności, których przyczyny wynikają ze specyfiki instytucji, jaką jest policja.
Dlatego należy przede wszystkim stwierdzić, że rośnie poziom wykrywalności tego typu przestępstw, co więcej, w demokratycznym państwie informacje te mogą być przedmiotem społecznego zainteresowania i publikowane w środkach społecznego przekazu.
Oceniamy skalę zjawisk korupcyjnych w Policji jako dużą na podstawie realnie istniejących przesłanek do jego występowania, innymi słowy istnieją obiektywne przyczyny dla których instytucja taka jak Policja może być szczególnie narażona na zjawiska korupcyjne.

III. Źródła zjawiska
Jak wspomniałem na początku, przesłanek istnienia korupcji w Policji jest wiele, i tylko niektóre z nich wynikają ze specyfiki służb.
Organizacje o charakterze tak hierarchicznym, jak służby mundurowe, narażone są na korupcję w szczególny sposób. Dotyczy to w szczególności wspomnianej wcześniej przeze mnie korupcji wewnętrznej. Działanie w atmosferze zagrożenia, struktura wzajemnych podległości tworzą atmosferę do powstania specyficznego wewnętrznego kodeksu zachowań grupowych, które promują wewnętrzną lojalność za wszelką cenę, również kosztem zachowań regulaminowych i zgodnych z prawem. Jednocześnie wewnątrz grupy rośnie przekonanie o jej wyjątkowości i specjalnych prerogatywach, które sama sobie przypisuje. Są to standardowe zachowania grupowe, szczegółowo opisane w naukach społecznych. Mają one swoje trudne do uniknięcia konsekwencje w zachowaniach niekoniecznie w pełni zgodnych z prawem. Paradoksalnie, przeciwdziałanie tworzeniu się wewnątrz grupowej lojalności nie leży w interesie dowodzących, bowiem bez tego systemu wewnętrznych powiązań nie byłaby możliwa realizacja zadań, przed którymi stają na co dzień funkcjonariusze, a które nierzadko wiążą się z narażeniem zdrowia i życia. Tylko silna wewnętrznie i lojalna wobec siebie grupa może sprawnie działać operacyjnie. 
Rzecz jasna, na wspomniane czynniki społeczno – psychologiczne istotny, jeśli nie dominujący wpływ ma osobowość i skłonności poszczególnych członków grupy, a w szczególności jej dowódcy. Normy etyczne i kodeks moralny nie istnieją w oderwaniu od poszczególnych jednostek i ich psychologicznych predyspozycji. Dlatego żaden system rozwiązań prawnych ani nadzoru wewnętrznego nie zastąpi właściwych procedur naboru, dzięki którym do służby trafiają funkcjonariusz dysponujący odpowiednim zestawem pożądanych cech psychologicznych. 
Kolejnym czynnikiem potencjalnie korupcjogennym jest swoiste poczucie władzy, którym dysponują funkcjonariusze sił porządku publicznego. Ponieważ prawo wyposaża ich w stosowne środki przymusu, daje im również tym samym możliwość wykorzystania ich niezgodnie z prawem i interesem publicznym. Wykorzystywanie tychże środków może być podstawą przekonania funkcjonariusza o swoich wyjątkowych prerogatywach, realizowanych wtedy kosztem zwykłego obywatela.
Dla zjawisk korupcyjnych, szczególnie na niskim szczeblu, istotne znaczenia ma również poziom zarobków funkcjonariuszy oraz ogólne społeczne przekonanie, że „załatwienie” problemu wykroczenia (szczególnie o niskim przewidzianym wymiarze kary) jest o wiele bardziej dogodne, niż dopełnienie wymogów proceduralnych. Mimo że te ostanie nie są zazwyczaj bardziej dolegliwe finansowo, niż wręczenie policjantowi stosownej gratyfikacji. Jest to przykład powszechnego w Polsce przekonania, że wręczenie łapówki jest jedynym sposobem uzyskania pozytywnej decyzji urząednika, swoistej konieczności „załatwiania”, zamiast działania zgodnego z procedurami. W społecznym przekonaniu policjanci są nie przedstawicielami ładu i porządku społecznego, ale państwa, które łupi swoich obywateli bez istotnego powodu. Wykroczenia (na przykład drogowe) traktowane są jako nieszkodliwe a przewidziana prawem kara jako niesprawiedliwa. Dlatego oficerowie policji są niezwykle często podmiotem propozycji korupcyjnych ze strony szczególnie nieostrożnych i nie przestrzegających przepisów kierowców. W społecznym przekonaniu policjant nie powinien przyjmować gratyfikacji finansowej, lecz odstąpić od zarzutów ze względu na okoliczności łagodzące. Takie zachowanie znajduje społeczne przyzwolenie, a jednak jest to nadal zachowanie korupcyjne, mające niekorzystny wpływ na interes publiczny, jakim jest przestrzeganie przez członków społeczeństwa przepisów prawa.
Dla powstawania korupcji wewnętrznej istotne znaczenie mają przyjęte rozwiązania o charakterze instytucjonalnym, niedoskonałe lecz konieczne ze względu na realizowane zadania:
– brak możliwości kontroli działania funkcjonariusza w czasie realizacji;
– dowolność w podejmowaniu decyzji – w szczególności ze względu na brak jasnych kryteriów oceny sytuacji oraz nierzadko psychologiczny i społeczny nacisk na funkcjonariusza;
–  słabość komórek kontroli wewnętrznej, funkcjonujących w służbach mundurowych w Polsce dopiero od 1998 roku;
– niedoskonałość systemu sprawozdawczości, skomplikowanie procedur administracyjnych.
Nie są to rzecz jasna wszystkie czynniki warunkujące powstawanie korupcji w Policji. Jest to zaledwie próba wymienienia tych czynników, które mają widoczne znaczenie. Jednakże bez ich zdefiniowania nie jest możliwe opracowanie skutecznych metod zapobiegania.

IV. Środki naprawcze
Tworzone w ramach rządowej Strategii antykorupcyjnej rozwiązania antykorupcyjne koncentrują się na tworzeniu mechanizmów prawnych, które zapobiegałby negatywnym skutkom gospodarczym korupcji oraz zdobywaniu korzyści osobistych przez funkcjonariuszy służby publicznej. Jednakże ekonomiczny wymiar zachowań korupcyjnych w policji wydaje się mieć drugorzędne znaczenie. Jak już zostało to zaakcentowane najbardziej istotny
i wymagający stworzenia skutecznych mechanizmów zaradczych wydaje się być aspekt nadużywania władzy przez funkcjonariuszy na służbie i wykorzystywanie stanowiska służbowego poza służbą.
Policjant, który nadużywa swoich prerogatyw narusza honor służby i dobre imię całej organizacji. W społecznym odbiorze powołany został w celu ochrony prawa i obywateli. Oznacza to, ze w swoim działaniu musi podlegać tym samym regułom i przepisom, których przestrzegania strzeże. W innym przypadku budowane jest społeczne przekonanie o  zepsuciu państwa i brak zaufania do jego organów w szczególności.
Wystarczy stwierdzić, że jest to zwykle kontakt osobisty, w sytuacji złamania prawa lub zdarzenia losowego, zaś funkcjonariusz jest pierwszym kontaktem obywatela z wymiarem sprawiedliwości. Nie bez znaczenia są też historyczne uwarunkowania. Policja polska po 1989 roku przeszła proces wymiany kadrowej oraz zmian instytucjonalnych, jednak proces zmiany społecznego postrzegania roli służb mundurowych jeszcze się nie zakończył.
W chwili obecnej trwają w ramach Resortu Spraw Wewnętrznych i Administracji prace nad nowelizacją ustawy o Policji. Mają one na celu stworzenie bardziej przejrzystego systemu nadzoru cywilnego nad Policją. Proponowane rozwiązania zakładają w szczególności:
– Wprowadzenie zmian w systemie ocen i promocji w celu zapewnienia pełnej przejrzystości i równego dostępu do informacji;
– Nałożenie zobowiązania na funkcjonariuszy pełniących wyższe funkcje do składania deklaracji majątkowych;
– Wprowadzenie zasady, że funkcjonariusz, wobec którego prowadzone jest postępowanie dyscyplinarne  nie można odejść na emeryturę.
Zmiany te są w sposób bezpośredni inspirowane ostatnimi ujawnionymi podejrzeniami o wystąpienie czynu korupcyjnego, jakim miał być udział wysokich oficerów Komendy Głównej Policji w gangu, który zajmował się wprowadzaniem do obrotu przedmiotów pochodzących z przestępstwa. Prowadzone są jednak również stałe działania, które mają na celu ograniczenie prawdopodobieństwa występowania zachowań  korupcyjnych. Są to przede wszystkim programy szkoleniowe i  specjalistyczne seminaria badawcze; specjalne procedury weryfikacji kandydatów w czasie naboru, tworzenie jawnych kryteriów szkolenia i awansu. Działania te muszą mieć charakter permanentny, by były skuteczne, zaś najważniejszym aspektem jest stałe podnoszenie świadomości policjantów w odniesieniu do misji policji i  szkodliwości społecznej popełnianych przez nich przestępstw korupcyjnych.

V. Zakończenie
Wielokrotnie w tej pracy wspomniane zostało, że policja jest organizacją o dużej specyfice. Dotyczy to wszystkich służb mundurowych, bowiem wszystkie one działają na zasadach, które w skuteczny sposób uniemożliwiają w gruncie rzeczy funkcjonowanie stworzonych w demokratycznych społeczeństwach rozwiązań mających zapobiegać korupcji. Dzieje się tak zapewne dlatego, że Policja nie jest instytucją demokratyczną, a za ogólnym sformułowaniem o jej „hierarchiczności” kryje się system odpowiedzialności służbowej i bezwzględnego posłuszeństwa rozkazowi. Podstawową zasadą, bez której zwalczanie zjawisk korupcyjnych jest co najmniej trudne jest kryterium jawności procedur. Jest to kategoria, która w działaniach policji jest właściwie nieosiągalna, ze względu na dobro śledztwa lub bezpieczeństwo funkcjonariuszy. Dlatego właśnie, że w funkcjonowaniu policjanta na służbie często w grę wchodzi zdrowie i życie obywateli, nadużycia i zachowania korupcyjne mogą mieć nieporównywalnie poważniejsze skutki społeczne niż straty skarbu państwa w wyniku nieprawidłowości w postępowaniach przetargowych. Dlatego też nadużycia pozycji służbowej w odniesieniu do funkcjonariuszy powinny być karane surowiej. Ten, kto dysponuje większą władzą, musi również mieć świadomość spoczywającej na nim odpowiedzialności.
Bibliografia:
Raport Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Korupcja w Polsce. Próba Analizy Zjawiska. 2003. www.mswia.gov.pl
Raport Trasparency International. Global Corruption Report 2004. www.transparency.org
OBOP o korupcji w Policji. Gazeta Policyjna 997.wyd. 13/2004
Ponadto publikacje dotyczące realizacji strategii antykorupcyjnej w Polsce dostępne na stronach:
www.oecd.org
www.mswia.gov.pl
www.batory.org

 

 

 

 


O artykule